河南税务探索实施重大案件审理说明理由制度后，查处了近百起涉税违法案件，无一例发生行政复议和诉讼。该项制度有何特别之处？办案执法需要说明哪些理由？税务执法人员和纳税人缴费人有何评价？

记者近日从国家税务总局河南省税务局了解到，为使行政执法过程更为严谨、规范，执法结果经得起检验，切实保障纳税人缴费人合法权益，该局自2021年底开始，在全省范围内探索推行了重大税务案件审理说明理由制度（以下简称“说明理由制度”）。该项制度实施一年来，全省税务机关执法质效显著提升，各级税务机关重大税务案件审理委员会共制作说明理由文书900余份，审结涉税违法案件85起，未发生一起行政复议和行政诉讼。

严标准、定规矩：

设立执法“安全网”

近年来，随着我国经济社会快速发展和法治建设的不断深入，纳税人缴费人法治意识和权益意识不断增强，这在客观上，对税务机关执法行为提出了更高要求。税务执法人员在查处涉税违法活动、审理案件时，唯有依法行政，确保执法过程严谨、规范、无瑕疵，才能让行政相对人对处理结果心服口服，达到良好的执法效果。

河南省税务局政策法规处处长常新友表示，为进一步规范税务稽查、审理部门的执法行为，提高涉税违法案件查办质量，河南税务机关在总结以往执法经验的基础上，开始尝试建立说明理由制度。河南省税务局希望通过实施这项制度，促使办案单位和税务人员执法时，更加关注违法证据的采集是否充分、查处的过程是否合规、处理决定适用法律依据是否准确适当等执法细节。通过要求办案“说明理由”，倒逼税务人员必须依法行政、规范执法，从而切实提高案件查办质量。同时，税务人员在执法时，讲清事理、讲明法理，也有助于纳税人缴费人更好地理解和认同税务机关的处理结果，提高税法遵从度和案件执行效率，减少征纳争议事项发生。

2021年2月，河南省税务局印发了《关于推行重大税务案件审理说明理由制度的指导意见》。《指导意见》共十八项内容，对该项制度的适用范围、基本要求、具体规范等作出了规定。

指导意见明确，重大税务案件查办和审理时，办案单位须就案件证据、执法程序、法律适用、针对税务行政相对人陈述申辩等6个方面说明理由。同时，对办案单位和执法人员如何“说明理由”提出了要求，即：要阐明事理，说明所认定案件事实的根据和理由，展示案件事实认定的客观性、公正性和准确性；要释明法理，说明所依据的法律规范和适用该法律规范的理由；要讲明情理，体现“法理情”相协调，符合立法目的和价值导向；要讲究文理，案情陈述要语言规范，表达准确，逻辑清晰，增强说理效果。

为确保说明理由制度规范执行，河南省税务局在学习研究税务总局相关文书范本基础上，组织案件审理人员、公职律师和法律顾问等人员，经过多次研讨，对补正材料、不予受理、退回补充调查等执法文书的格式和内容进行了完善，以方便审理和检查部门相关人员陈述事由，说明理由。最终，在增加8个说理文书后，形成12个结构合理、层次分明、逻辑清晰、易于理解的执法文书范本。

随后，河南省税务局在省内部分地市试点实施了说明理由制度。在对试点地区成功经验和做法进行总结的基础上，该局从试点地区精选了4个具有典型性和代表性的案件进行了重点剖析，编订制作了案例选编。

案例选编以“复盘再现”的形式，全面呈现说明理由制度的特点，对基本案情、违法事实、处理意见、行政处罚自由裁量幅度、处理依据等内容进行了系统阐述，为河南省内各地、市今后审理案件、推行实施说明理由制度，提供了清晰可见、可参考借鉴的经验做法。

重事实、核证据：

确保结果无瑕疵

2021年12月，河南省税务局开始在全省范围内推广实施说明理由制度。该项制度实施后，各地税务机关案件审理质量明显提升。由于税务人员执法行为更为严谨，不仅降低了执法风险，同时，也使纳税人缴费人合法权益得到了更好保障。说明理由制度在提高税法遵从度、和谐征纳关系、提高税务人员执法规范性等方面，均显现出了良好的促进作用。

“作为一名税务检查人员，说明理由制度实施后，明显感觉到审理部门对案件查办质量的要求更高了。办案时必须严谨细致，依法、依规，这样案件的结论才能经得起检验。在案件执行时，由于就案件的违法事实、处理依据等作了充分、翔实的说明，行政相对人因此也很少产生异议。”洛阳市税务局第三稽查局检查人员李伟说。

据了解，说明理由制度实施后，2022年，河南税务机关要求退回补充调查和终止审理案件的数量明显上升，分别在已审结案件中占比24.7%和16.5%。因事实不清、证据不足退回补充调查和终止审理的案件数量均高于往年。

与此同时，行政复议、行政诉讼案件数量大幅下降。2020年、2021年，省内经重大案件审理委员会审结的税务违法案件，均有行政复议和行政诉讼案件发生。推行说明理由制度后，2022年，省内审结的重大税务违法案件，未发生一起行政复议和行政诉讼。

由于案件审理质量明显提升，税务机关执法更为严谨、审慎，纳税人缴费人的合法权益也得到了充分保障。

不久前，河南M电子公司因涉嫌骗取出口退税，被当地税务机关立案调查。案件结束调查进入税务审理阶段后，案件检查部门依照说明理由制度对案件的情况进行了陈述。

重大税务案件审理委员会在仔细审核案件检查过程和相关证据后，认为这起案件检查部门在调查确认企业违法事实的过程中，对部分货物虚假出口的认定，存在事实不清、证据不足的情况。审理委员会坚持以事实为依据、以法律为准绳，在对案件证据和企业违法事实进行仔细分析和集体审理后，最终认定涉案企业这部分货物的出口行为，不属于骗税违法，对检查单位之前的认定意见进行了否决。

根据案件已查证的违法事实，审理委员会对检查部门拟作出的处理、处罚决定进行变更，减少企业补缴税款额1333.5万元，减少罚金2076.54万元。接到税务机关最终处理决定后，河南M电子公司未表示异议，遵照处理意见，按期补缴税款和罚金。

2022年10月，许昌税务机关查办一起商砼企业偷逃税款案件。检查人员经过核查后，认为涉案的河南X商砼有限公司通过虚假申报的方式，少缴税款925万元，其行为已构成偷税，拟对其作出补缴税款并处少缴税款1倍罚款的处理决定。

案件进入审理阶段后，重大案件审理委员会结合检查部门提交的证据等材料，对案件查办过程和定性处理意见等进行仔细讨论。结合企业的经营特点，审理委员会认可了检查部门将检查期内企业磅单数据作为确认企业销售收入主要证据的做法。

但是，重大案件审理委员会在审看案件证据资料后认为，作为该案重要证据的企业磅单，有部分存在签字不全、打印数据和手写数据不对应情况。此外，有些磅单数据还缺少发料员和运货司机予以确认的言证。审理委员会认为，该案件存在证据不充分、认定企业偷税数额不准确的问题。于是，将案件退回检查部门，要求进行补充调查。

检查部门按照审理委员会的要求，进行补充调查，对企业磅单信息进行仔细核实、筛查和清分，进一步完善案件证据链，最终认定企业以虚假申报的方式少缴税款811.63万元。重大案件审理委员会复审案件后，认为该案件事实清楚、证据充分、法律依据适当，认可了检查部门修正补缴税款数额后的处理决定。

随后，检查人员向河南X商砼有限公司送达处理处罚决定，并对企业违法事实、违法行为定性和处罚意见法律依据等进行详细说明。河南X商砼有限公司未表示异议，接受了税务机关的处理意见。

讲法理、明依据：

提高税法遵从度

据了解，说明理由制度实施伊始，河南各地市税务人员对制度实施的必要性持有一些怀疑和保留态度，但经过一段时间的实践后，他们不约而同地改变了看法。

“制度刚开始实施时，一些检查部门在陈述案件查处情况后，对于案审会作出证据不足、退回补充调查等决定有些意见。一些检查人员认为，案审会的成员并不了解检查人员取证的艰辛和不易，很轻易地就作出了审理决定。但经过案审会办公室详细、耐心地讲解，向他们剖析相关税法规定、说明案件现有证据链为何存在瑕疵，以及证据不足定性和作出处理意见存在怎样的执法风险后，检查人员逐渐理解了案件审理委员会的决定，意识到这样做是为了让案件查办过程无瑕疵，不仅降低他们的执法风险，也保护了纳税人的权益。而且推行该制度后，市局案审会不只是‘挑刺’，还会结合案件的情况，对检查人员的后续补充调查等工作进行指导，这其实是群策群力，在助力检查部门工作。”许昌市税务局稽查部门有关负责人说。

随着说明理由制度的深入实施，逐渐体会到制度“好处”的河南各地税务执法人员，对该项制度的效果总结出三个“大不一样”：说与不说大不一样，应用说明理由执法方式效果显着；多说与少说大不一样，多向纳税人讲法讲理，纳税人税法遵从度与机械式执法效果截然不同；说得好与说不好大不一样，案件过审率高、风险小，纳税人满意度明显提升。

“以前审理涉税违法案件，检查部门提交案件的审理资料，有不少查办情况陈述得不清楚。我们在对案件查办合规性、证据充分性、违法行为定性依据是否适当等进行审核时，常会遇到困难。只能与检查部门多次沟通核实情况，不仅耗时费力，案件审理效率也不高。” 洛阳市税务局重大税务案件审理委员会成员王双双说，说明理由制度实施后，检查部门提交的案件文书和说明等资料，更加规范，执法流程、违法事实、取证情况等均清楚明白。现在审理案件相比以前轻松了很多，检查部门如果在执法过程中存在瑕疵和问题，也能够迅速发现。

这项制度实施后，纳税人缴费人也感觉到税务机关执法行为的变化。

“现在税务机关送达税务处理决定时，不仅执法文书中对事实认定、证据情况、法律适用等写得清清楚楚，而且税务人员会给企业人员作详尽的解释和说明，让企业知道哪些地方做错了，今后应该如何避免再出现类似违法行为。这样的税务执法，公开透明、有理有据，其中还包含着关怀和帮助，我们信服。”郑州某商贸公司财务负责人赵女士对回访调研的税务人员说。

随着税务人员执法过程更为严谨、执法行为更为规范，纳税人缴费人对于税务机关执法服务的满意度也在不断提升，征纳关系因此变得更为融洽和谐。在2022年度全国纳税人缴费人满意度调查中，河南省税务机关满意度方面首次跃居全国第六位。

河南省税务局政策法规处处长常新友表示，今年河南税务机关将继续深入推行说明理由制度，并根据工作需要进一步对其进行完善。此外，还将在全省范围内组织开展优秀案例和优秀文书评选、重大税务案件审理工作培训等活动，通过提高税务人员专业素养、规范执法行为，持续提升税务执法质效。